环境与资源保护法课堂笔记(9)
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第五章、环境与资源保护立法
第一节 环境与资源保护立法体制与立法规划
环境与资源保护立法有广义和狭义之分。
广义的环境与资源保护立法是指有权国家机关依照法定程序，制定、认可、修改、补充或废止各种有关保护和改善环境，合理开发利用自然资源，防治环境污染和其他公害的规范性法律文件活动的总称。
环境与资源保护立法是指广义的概念，环境与资源保护立法属于立法范畴，因此必须依照宪法和立法法规定的权限、程序和方法进行
依照我国宪法的规定，国家最高立法机关即全国人大及其常委会行使国家立法权;国务院有权根据宪法和法律的规定，制定行政法规;省级或较大的市的地方人大及其常委会可以在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下制定地方性法规; 民族自治地方的人大有权按照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。
除此以外，国务院各行政主管部门还可以根据国家法律、行政法规的规定，制定适用于本部门的行政规章。省级或较大的市的地方人民政府也可以制定适用于本行政区域的地方行政规章。
一、环境与资源保护立法的体制
立法体制是国家对不同类型的立法在国家机关内部所作的立法权限划分而形成的。我国的立法体制是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章等组成的二级多元体制。
二级多元体制是指我国专门的立法机关(人大及常委会)分为国家和地方两级;多元则是指除了人大及其常委会立法外，国务院及其部门、地方政府等也在职权范围内享有依法制定具有一定约束力的规范性文件的权力。
1、全国人大及其常委会行使国家立法权
国家立法权分为全国人大立法和全国人大常委会立法两大类
2、国务院根据宪法和法律，制定行政法规
国务院制定的环境方面的法规涉及环境与资源保护事务的各个领域，除了有关环境与资源保护法律的实施细则或者实施条例外，还有《排污费征收使用管理条例》、《建设项目环境保护管理条例》、《自然保护区条例》、《防止船舶污染海域管理条例》以及《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《野生植物保护条例》。
3、省级人大及其常委会以及较大的市人大及其常委会可以制定地方性法规
在我国地方性环境与资源保护法规数量很多，如：《四川省环境保护条例》、《北京市实施〈中华人共和国水法〉办法》
4、国务院各部可以制定规章，省级人民政府和较大的市的人民政府可以制定地方政府规章
《立法法》规定国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。如国家环保总局制定的《环境标准管理办法》。
部门规章规定的事项属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。当涉及两个以上国务院职权范围的事项时，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。
在省级人民政府和较大的市的人民政府方面，可以根据法律、行政法规本省、直辖市、自治区的地方性法规，制定规章，就执行法律、行政法规、地方性法规的事项以及本行政区域的具体行政管理事项作出规定。如《上海市危险废物污染防治办法》、《吉林省生态草建设管理办法》。
二、环境与资源保护立法规划
立法规划是立法者对一定时期内立法的项目、议程等事项所作的安排和部署。
制定立法规划的目的，是要在一定时期内明确立法的方向、目标、任务、具体的立法项目以及完成立法规划的措施和保障。
编制和实施环境与资源保护立法的规划，须注意以下几个方面的关系和问题。
首先，应当根据国家的政治、经济、文化、科学技术等各种社会关系的发展变化以及这些社会关系发展变化对立法提出的要求来制定立法规划。
其次，国家的法制建设是一项复杂的系统工程，在制定立法规划时，必须从整体上、从立法的全过程中不断建立和完善国家的法律体系。 一方面要从法的制定、认可、修改、补充和废止的全过程来安排，另一方面要从各项综合性立法之间、各部门法立法之间、甚至各种法的规范之间，进行整体的安排，尽可能减少和避免各法律之间、部门法之间、各种法律规范之间，发生重叠、矛盾甚至冲突的现象。
最后，在立法规划的编制方面应当由具有立法权的国家机关来进行。 以国家立法为例，按照立法权限的不同可以将它们分为权力机关的立法规划和政府机关的立法规划两大类。
我国的基本法律、一般法律的立法规划由全国人大及其常委会制定。 其中，修订宪法、制定和修订基本法律的立法规划，由全国人大制定，或者经全国人大授权由全国人大常委会制定。基本法律以外的其他法律的立法规划由全国人大常委会制定，或者授权国务院拟定报全国人大常委会审定。 环境与资源保护的立法规划，应当由全国人大环境与资源保护委员会负责制定。
国务院行政法规、法律实施细则的立法规划应当由国务院法制办公室编制。其中涉及环境污染与生态保护的，可以考虑由国家环境保护总局主要负责制定;涉及自然资源管理的，可以考虑由自然资源管理部门主要负责制定。而国务院所属各部、委的有关环境与资源保护行政规章的立法规划应当由各部、委自行编制。
第二节 环境与资源保护立法的指导原则
环境与资源保护立法的指导原则，是指为实现环境与自然资源保护的目标、在法律上充分体现环境与自然资源的生态价值与经济价值，在起草、制定或修改环境与资源保护法律草案的过程中，对立法者具有指导意义的基本原理和基本方法。
环境与资源保护立法的指导原则仅适用于立法的过程中，是环境与资源保护立法的方法论基础。
我国环境与资源保护立法的指导原则主要包括：尊重和体现生态规划的原则;以可持续发展为导向的原则;突出和运用环境经济学方法的原则。
一、尊重和体现生态规律的原则
是指在进行环境与资源保护立法时，应当充分考虑和尊重自然和生态演变的规律，以地球生态系统平衡的基本原理作为制定法律的理论基础。
1、生态学的基本规律
⑴“物物相关”律。即自然界中各种事物之间有着相互联系、相互制约、相互依存的关系，改变其中的一个事物，必然会对其他事物产生直接或间接的影响。
它要求人们在开发利用环境时应当注意调查研究和统筹规划。“土地利用规划”、“环境影响评价”等。
⑵“相生相克”律 即在生态系统中，每一生物种都占据一定的位置，具有特定的作用，它们相互依赖、彼此制约、协同进化。
为了保护和改善环境，维护生态平衡，不能任意地向某一生态系统引进原来没有的物种，也不能杂生态系统中随意除去一物种，两种做法都会使某物种发生种群爆发和灭绝，危及生态平衡。如美国白蛾、鼠-蛇
物种保护、野生动植物保护以及动植物检疫等法律。
⑶“能流物复”律。即在生态系统中，能量在不断地流动，物质在不停地循环。在环境与资源保护法中有关于发展生态农业以及鼓励建立符合生态规律的生活、生产方式的规定。
在环境与资源保护法中有关于防止环境污染，尤其是控制有毒有害物质的规定。
⑷“负载定额”律。 即任何生态系统都有一个大致的负载(承受)能力上限，包括一定的生物生产能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部冲击的能力。
为了保护生态系统，必须一方面使它供养的生物的数量不超过它的生物生产能力，另一方面，还需确保排入生态系统的污染物量不超过它的自净能力以及使冲击周期长于生态系统的恢复周期。
以产(生物产量)定供(畜类或其他物种数量)的规定;控制污染物排放量，包括浓度控制和总量控制的规定和关于限制冲击周期，如禁止春天砍树、除草、夏时捕鱼捉鳖的规定。
(5)“协调稳定”律。即只有在结构和功能相对协调时生态系统才是稳定的。
关于保护物种的多样性、保护森林、植被，保护生态系统免受干扰以及确保创设结构和功能相对协调的人工系统的规定的产生。
(6)“时空有宜”律。 即一个地方都有其特定的自然和社会经济有条件组合，构成独特的区域生态系统。
环境管理中的区域性原则，即往往实行地方法规优先原则。如省级人民政府可以颁布严于国家标准的地方污染物排放标准，在颁布地方污染物排放标准的地区实施地方污染物排放标准，这在其他部门法中是很少见的。
2、尊重和体现生态规律原则的指导意义
生态学原理及其解释，是我们处理环境问题所必须遵循的指导原则，成为我们制定环境与资源保护法律的理论基础。我们只有遵循地球生态的基本原理和规律，才能够使人类与自然界继续在地球上生存下去。
现代环境科学研究已经为人类揭示了自然界中的普遍规律和生态系统平衡的基本原理，环境科学研究已经得出了这样一个结论，即人类对自然生态系统以及能量转换的所有影响都可以简单地归结为两个途径：第一，是改变能量和物质的输入或输出;第二，是制造能量和物质转移或转化的新路径或者改变现有的路径。
因此，为了保护人类生存的环境，就应当在人类活动与生态系统关系最为密切的两个基本领域――生产和消费上改变我们过去的方法。首先，生产和生活废弃物的排放量不应超过环境容量的极限，亦即生态系统自动调节能力的极限;其次，生产对资源的需要量同环境对资源的可供量之间保持平衡。
生态学的原理提示我们，人工建立的系统最后都必须与生态系统中有关物质循环和能量流动的原理相一致。对于生态系统及其规律，人类只能被动地去适应它、而不可能人为地去改变它。
进行环境与资源保护立法的过程中，立法者应当时刻以生态规律衡量某项调整人类行为的法律规范，在考虑保护当代人类自身利益的同时，还必须考虑保护人类的生存条件――生态系统，考虑到人类近期或者长期利益的实现还需要有众多的环境条件作为支撑。这样才能使人类的行为符合生态系统平衡的要求，才能保证人类世代的利益。
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