自学考试行政组织理论复习资料(4)

　　61、对中国近现代行政组织思想的评述

　　(1)孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊地位，有着承前启后的作用。他将中国古代的治国经验与西方的治国之规结合起来，梦想建立一个“万能”的政府。尽管他的许多主张在今天看来是有局限的，但是其中的不少主张在今天也有很大借鉴意义。

　　(2)毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代中国的行政组织理论，是我国当前行政组织建设和改革的带根本性的指导思想，是马克思行政组织理论的重要组成部分。以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体，在领导根据地建设和新中国的行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想。这为我国行政组织的建设与官吏奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中国第二代领导集体，明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针。改革是邓小平行政组织思想的核心内容。邓小平的行政组织思想，实际上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展。

　　62、对于排列为行政组织结构的四个层次的正确理解

　　(1)第一层次是行政组织的基本要素和细胞，即职位──工作人员的的排列组合，形成一个工作单位;(2)第二个层次是各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门，其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系;(3)第三个层次是各个行政部门之间的有机排列组合，由此构成一级政府组织，其排列组合的根据是各个工作部门的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系;(4)第四个层次是各级政府之间的有机排列组合，由此形成一个国家的政府系统。

　　63、行政组织结构的功能

　　在行政机构的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础，它有着重要的行政功能。(1)合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。合理的组织结构能使组中的每一个工作职位、工作单位、部门、一级政府乃至整个国家行政组织系统能够恰到好处地满足行政组织目标的需要。

　　(2)合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。合理的组织结构，为每个工作人员确定明确的任务、责任和权力，使工作人员既有归属感，又有明确的奋斗方向。它既能满足工作的需要，又能满足工作人员事业心的要求。

　　(3)合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。合理的组织结构能使上行沟通、下行沟通、平行沟通乃至斜向沟通均能保持畅通无阻;它能够消除意见分歧，使人员、单位、部门之间达成思想一致，从而导致行动上的合作。

　　(4)合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。只有合理的组织结构，能够促进各层级、各部门有效地运用人力、物力、财力、时间，合理地配置资源，以最小的投入获得最大的社会效益。

　　64、合理的行政组织结构应具备的标准

　　(1)任务与组织平衡。每个职位、单位、部门，一级行政组织的设置，刚好与所要行使的职能、任务相平衡。既能充分满足工作的需要，又能使每个组织和个人工作量饱满，使事有人做，人有事做，人与事得到最佳配置。

　　(2)各个组织、人员之间按比例配置。按照各个单位之间、各人员之间的工作衔接关系及其工作量的比例关系来设置单位和人员，使整个行政系统工作的流程能够畅通地、按比例地协调发展，没有因工作量设置不佳而使工作流程中断的现象。

　　(3)明确分工，合作良好。分工的目的，一是使各个具体职能能够得到最好的执行，使各个工作人员能在专的基础上精深;二是为了更好地合作，使整个行政组织的职能因分工而又得到更好的、密切配合的执行。因此，如在相关业务隶属关系上，就要考虑是否有利于合作。对非隶属关系而又需要相互配合的平级单位，则要考虑建立一个协调委员会或者由某行政组织首脑来负责协调。

　　(4)适应环境，具有弹性。现代行政组织是一个适应环境的开放系统，组织系统能否适应环境，并且具有弹性，这是衡量组织结构是否合理的又一标准。任何组织都必须随着环境的变化适时地加以调整，使结构具有适应性、伸缩性和应变性，以适应变化了的新环境的需要。

　　65、均权制的优缺点

　　优点：既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和创造性。缺点：若均权制不当，则会扬集权制和分权制之短。

　　66、行政组织的宏观纵向分工

　　行政组织的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工，是以层级制为基础的垂直分工。它是指政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所管辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理。为此，除了设置管理全国社会事务的中央行政组织外，还设有管理局部地区的地方行政组织。

　　宏观纵向分工的特点是：层级越高，管辖的范围越广，但组织的数量越少;层级越低，管辖的范围越小，但组织的数量越多。不同层行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，即都要管理社会、经济、文化等事务;又有不同的一面，一般而言，凡是属于全国性的宏观问题，归中央行政组织管理，凡是属于本地方的事务，归地方行政组织管理。由于行政组织的多少与层级成反比关系，故从总体结构上看，它呈现一个金字塔形的结构。

　　67、行政组织的微观纵向分工

　　(1)行政组织的微观纵向分工，是指各级政府或各个部门内部层级的分工。(2)微观纵向分工的原因：各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门的行政任务，为完成任务，达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每一个职位。(3)微观纵向分工的特点是：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为标准。比如，财政部的职能属于中央行政组织的总职能范围之内，所以由中央行政组织领导;财政部下面的计划处属于财政部事务总职能范围之内，故属于财政部领导。正因为如此，它们之间形成了领导与被领导的关系，负责子系统的职能单位归负责总系统职能的单位领导。由于各系统的职能可以分解为许多子系统，故它们之间的领导也呈现出金字塔式的垂直领导关系。

　　68、行政组织纵向分工的职责分配关系

　　最高层次的行政组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策，最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。最高层次的行政组织是一个开放的、面向社会的行政组织。

　　中层行政组织为协调指挥层，负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等工作。因此，中层行政组织为半开放半封闭系统。

　　基层行政组织为技术操作层，其任务是执行中层行政组织的实施方案。它基本为封闭型。

　　69、中国古代行政组织思想主要理论派别及其代表人物有哪些

　　中国古代行政组织思想的主要理论派别及其代表人物有：(1)儒家，代表人物有孔子、孟子、荀子;(2)法家，代表人物有商鞅、韩非;(3)道家，代表人物是老子;(4)墨家，代表人物是墨子。

　　70、行政组织横向分工的种类

　　(1)按业务性质分，即按照行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位，这是行政组织平行分部化的基本方式。①这种分类方式的优点：符合行政分工专业化的原则，有利于行政人员熟悉本专业工作，提高效率;有利于统一性质的行政业务的方针、政策和法规，避免政出多门;能够体现事权一致的原则，便于协调。②这种分类方式的缺点：如果业务事权过于集中，容易形成条块分割，忽视部门之间的沟通;若分工过细，则容易造成部门林立现象，不符和经济节约的原则;如果业务性质不清，容易产生冲突。

　　(2)按照管理程序进行分工，这是指按照行政管理工作过程的程序不同来分别设置行政组织部门。行政管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序可以划分行政咨询等不同的部门，每个部门在管理程序过程中各自发挥其功能作用，使行政管理的功能齐全、管理过程井然有序。①这种分类方式的优点：按照程序分工，注重本项工作的技术方法，有利于提高行政人员的专业技术知识;由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力;使行政管理中的重要程序由专门机构去完成，有利于提高效率。②这种分类方式的缺点：在该行政组织中的工作人员，久而久之，容易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向;在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。

　　(3)按照管理对象进行分工，这是指按行政组织服务的人群为对象进行的部门设置。①这种分类方式的优点：可以使行政管理工作专业化，使政府在这一方面能够统筹考虑，从而极大地提高行政效率;使政民关系简化，群众对政府部门的工作职责更了解，有利于政府和民众之间的沟通。②这种分类方式的缺陷：随着管理对象增多，会导致部门增多，不利于精简节约;以管理对象为基础设置部门，容易忽视甚至割裂了管理对象之间的相互关系，可能产生综合性的工作无人管理的现象;管理对象多以原行业为基础设置部门，容易造成行业的本位主义;按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉的关系;按产品设置部门，政府易于对企业进行微观管理，不利于市场经济的发展。

　　(4)按地区分工。按地区分部化，从不同层级看，是纵向分工;从同一层级看，各地方行政组织的关系属于平行的地区横向分工，这是宏观的地区分部化。微观的地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关。①这种划分方式的优点：便于各地方政府因地制宜决定政策，以适应各地不同的需要;便于一个地区各项工作的协调、互相配合，为发展地方经济、文化而努力;能分担上级政府的工作，使上级政府能集中精力抓大政方针，有利于国家的统一和民族的安定团结。②这种分类方式的缺点：由于情况复杂，在划分行政区域时，不可能照顾到每个居民点的具体要求，容易造成各地区之间经济、文化与心理矛盾;各地区行政组织容易产生地方主义观念，妨碍国家民族的整体团结和事业的整体发展。

　　71、在同一层级，按地区设置行政组织的基础是行政区划。行政区划是否科学合理，取决于三个因素：

　　(1)要有利于各地区人民和各民族人民的安定团结。在一个地方的居民在很多方面存在共同点，他们已经自然地联成了一个有机整体，这是划分行政区划最重要的客观基础。对民族而言，每一个民族都有各自的传统习惯，并且居住比较集中，行政区划应该尽可能以他们的聚居点来划分。

　　(2)要有利于国家政权的统一和巩固。行政组织地区分部化的目的，是使地方政府能分担中央政府的负担，而不是使中央政府失去对地方政府的控制。

　　(3)要有利于调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的作用。为此，各级地方政府所管辖的区域要与各级地方政府的职、责、权相一致，使其有充分的空间条件行使职能，并能使各地有条件相对独立地发展地方经济、文化、教育事业。

　　72、行政组织纵向结构的优缺点

　　(1)优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥;②行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地实施;③、能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性;④、各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型管理人才;

　　(2)缺点：①、行政首长管辖的事务过多，难以事事精通;②容易形成地方政府的条块分割;不利于各地经济和文化的交流与发展。③、容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。

　　73、行政组织横向分工的必要性

　　(1)适应各项社会事务管理的需要。由于任何一个层级行政组织管辖范围内的事务都相当复杂，因此在每个层级应当按照社会事务行政的异同设置平行的不同部门的行政组织。(2)适应行政管理专业化、技术化的需要。由于社会各项事务的技术性、专业性越来越强，因此必须通过分部化的机构设置，使某一部门的行政人员熟悉相关领域的专业知识。(3)适应行政管理综合协调、宏观管理的需要。通过政府的宏观管理，使各种既相互统一又相互矛盾的社会各个方面能够形成有机的统一体。(4)适应行政管理程序的需要。按照行政管理过程中所必需的程序设置部门，能够保证处于各个环节上的行政组织成员更加精通业务，从而能够提高效率。

　　概言之，行政组织上的横向分工，是为了行政组织分门别类地管理好社会的各项事务，管理好自身的运行程序，提高行政组织的效率，更有效地促进社会的发展。

　　74、行政组织横向结构的优缺点

　　(1)优点：①使行政组织成员在专的基础上精通业务;②从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策;③各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能够集中精力考虑全局的大问题。

　　(2) 缺点：①易于形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通和协调;②自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方的积极性。

　　75、行政组织体制的地位与作用

　　(1)行政组织体制与行政组织结构的关系　行政组织结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。没有权力的分配，也就没有结构的分工;没有权力中服从与被服从、指挥与被指挥的关系，行政组织就无法有共同的目标和共同的行动。(2)研究行政组织体制的意义　行政权力分配科学与否，关系着行政组织阶级职能和社会职能完成的好坏，关系到行政组织效率的高低，因此，必须加紧研究行政组织体制，以促进行政权力分配的科学化。(3)行政组织体制的分类从中央与地方政府的关系看，有集权制、分权制和均权制;从决策权归属来看，又首长制、委员会制、混合制;从层级与部门关系看，有完整制、分离制。

　　76、管理层次与管理幅度的反比例关系

　　(1)①行政组织的纵向结构形成行政组织的层级制，横向结构形成行政组织的职能制。②层级制形成管理层次，管理层次体现着决策者与执行者之间的距离。距离越近，上下级之间沟通越及时，执行决策就能更加及时、准确;反之相反。因此，为了提高行政效率，行政层次越少越好。③职能制形成管理幅度。它包括各级政府的分部化，以及各级政府所管辖地区分部化所产生的下级政府的数目。管理幅度越窄，行政首长对其管理的效率越高;管理幅度越宽，行政首长对其管理的效率越低。

　　(2)在同一个行政组织中，管理层次和管理幅度之间的关系表现为：在一定的被管理工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即幅度越大，层次就越少;反之，管理幅度越小，则管理层级就越多，这就是行政管理层次和幅度相互关系规律。

　　(3)对实际的行政管理的启示。根据上述规律，当管理幅度能够增大时，就可以减少管理层次，精简行政组织机构，使行政领导接近基层，有利于及时处理问题，提高行政效率。但是当管理幅度过大时，上级机关及领导者超负荷运行时，就会影响管理工作的有效性，这时应当适当增加管理层次，缩小管理幅度。才能使行政管理工作正常运行。这种选择的科学性体现着管理的艺术，关健在于必须根据国情和行政管理的需求加以确定，根据各管理因素的变量关系来确定其最佳的适度点。

　　77、决定管理层次和管理幅度比例关系的主要因素包括哪些?

　　(1)管理幅度和管理者所处的层次有关。行政组织结构在纵向上一般可分为高层、中层、基层。高层处于核心地位，其职能是从事决策、计划、协调等工作，采用宏观管理的方式，可以有较大的幅度。中层行政组织处于中介地位，能够上传下达，既有决策，又有执行，其管理幅度应当小于高层行政组织。基层行政组织起执行作用，其职能是从事大量的、具体事务性处理工作，其管理幅度小于中层。(2)下属工作性质及其难易程度制约着管理幅度与管理层次。如果所管理的工作有较大的稳定性、常规性，则管理幅度可适当加大，管理层次适当减少;如果管理的工作比较复杂，而且极不稳定，则应当缩小管理的幅度，适当增加管理的层次。(3)领导者的领导水平与能力直接制约着管理幅度。领导水平与管理幅度成正比关系。能力强、水平高的领导的管理幅度可适当加大，管理层次减少;相反，应当减少管理幅度，增加管理层次。(4)被管理者的素质高低也制约着管理幅度。如果被领导者素质高、能力强，能独立胜任工作，领导者的管理幅度可适当加大，管理层次适当减少;反之，应当减少管理幅度，增加管理层次。(5)集权、分权与授权程度影响着管理层次与管理幅度。集权型组织的权力主要集中在上级机关，使上级机关的工作量增大，故管理幅度不能太大，其层次必然要增加;分权型组织，上级机关集中管理大事，具体事务较少，因此管理幅度可加宽，管理层次可减少。其次，组织内部如果能充分授权，领导者比较超脱，则管理幅度可增大，管理层次减少;反之则减少管理幅度，增加管理层次。(6)下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递情况影响着管理幅度。如集中程度较高，交通方便，领导者可适当加大管理幅度。反之，则减少管理幅度。 (7)技术设备与工作条件也制约着管理幅度与管理层次。技术设备越先进，工作条件越好，越应加大管理幅度。反之，减少管理幅度。

　　78、集权制的优缺点：

　　优点：(1)政令统一，防止政出多门;(2)层级节制，指挥灵便，有利于提高效率。(3)集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费。缺点：(1)、事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、主动性。(2)容易导致中央独裁。(3)层次繁多，不能及时果断地处理政务。(4)下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作责任心。

　　*79、分权制优缺点

　　优点：(1)政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。(2)分权分工，可以防止上级专断与个人独裁。(3)分级治事，符合民主原则则，可以发挥员工的主动性，激发其责任心，培养其独立工作的能力。缺点：(1)地方权力过大，容易形成地方主义，甚至导致国家分裂。(2)分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。(3)地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。

　　80、集权制、分权制与均权制的正确运用(中央政府与地方政府权力分配关系)

　　(1)制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个因素：

　　①社会的需要，特别是经济上的需要。②国家的结构形式：单一制国家多实行集权制;凡实行联邦制的国家，多实行分权制。

　　(2)我国社会主义市场经济条件下，如何分配中央政府与地方政府的权力关系。

　　①市场经济对政府职能的总体要求。在当今我国采取的市场经济条件下，市场开始对资源的配置起基础作用。市场经济具有效率高、效益高的优点，但也有很大的不足：经济增长波状起伏，通货膨胀经常出现，收入分配不公。市场的这些不足，要由政府去补充、由此决定了政府具有调控宏观经济发展的方向、维持市场秩序、保障公共产品以及服务提供的职能。这三大职能如何在中央政府和地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。由于市场经济是高度社会化的经济，它要求在最大范围内实现资源最优配置。市场经济的这个要求，地方政府是做不到的，只有中央政府才能承担，也只有中央政府才有权力、有条件对全国的经济进行统一的宏观调控。③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。地方政府主要负责与本地区公民生活直接有关的公共事务。这包括：为本地区公民提供公共产品和服务;在法制规范下，负责本地区的社会保障工作;负责本地区应当承担的环保工作;城市政府应当以城市规划、城市建设与管理为中心任务。④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。凡是属于宏观的经济及社会事务，由中央政府及其在各地的分支机构管理，地方政府不得染指;凡是属于地方事务，在中央政府的统一法制规范下，由地方政府自主决策、独立经办，中央政府不加干涉。只有少数事项，由中央和地方共同负责。这种按事权的性质进行的分工体制有两大优点：第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的，两者各管一块，不会出现职能不清的问题;第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。它们之间的权力界限基本上是清楚的，因而也能稳定，不会造成一放就乱、一收就死的现象。

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